Reformas administrativas costumam nascer de uma promessa simples: fazer o Estado funcionar melhor. Em momentos de baixa confiança no governo, filas longas e serviços públicos desiguais, é compreensível que propostas de avaliação de desempenho, metas e bonificações ganhem força. Afinal, quem seria contra premiar bons resultados?
Mas há uma questão mais complexa que antecede esta conclusão. Não basta saber se a remuneração variável pode fazer servidores produzirem mais. É preciso entender que comportamento ela incentiva e que motivações pode enfraquecer.
A literatura clássica sobre burocracia ajuda a entender o dilema. Ainda em 1965, o economista americano Anthony Downs argumentou que servidores públicos não são movidos por uma única motivação. Como outros agentes sociais, podem se preocupar com renda, segurança, prestígio e conveniência. Mas também podem ser motivados por lealdade institucional, compromisso com políticas nas quais acreditam, orgulho no trabalho bem feito e desejo de servir ao interesse público.
Essa é uma lição importante para qualquer reforma. Regras de gestão não operam no vazio. Elas interagem com motivações que já existem dentro das organizações. Quando uma regra presume que o servidor responde apenas a incentivos financeiros, ela pode ignorar aquilo que torna o serviço público diferente: o compromisso com a missão do órgão, com a legalidade e com o cidadão.
Isso não significa rejeitar a remuneração variável. Em algumas situações, bônus por resultado pode ser útil. Tarefas padronizadas, com entregas observáveis e indicadores confiáveis, podem responder bem a incentivos financeiros. Se uma organização precisa reduzir estoques ou organizar mutirões, faz sentido reconhecer financeiramente o esforço extra.
Mas produzir mais não é sempre produzir melhor. No setor público, desempenho raramente cabe em uma única métrica. Um benefício previdenciário, uma decisão regulatória, uma fiscalização, uma aula ou um atendimento de saúde não podem ser avaliados apenas pelo volume de entregas. Também importam qualidade técnica, justiça da decisão, escuta do usuário e respeito às normas.
É nesse ponto que a remuneração variável pode gerar efeitos adversos. Quando a métrica vira o centro da organização, tudo que não é medido corre o risco de parecer menos importante. O servidor aprende que o comportamento valorizado não é necessariamente o melhor atendimento ao cidadão, mas aquilo que conta para o indicador.
Esse risco é conhecido na literatura internacional como “crowding out”. Incentivos externos podem deslocar motivações internas. Se alguém já se engaja em uma atividade porque a considera socialmente relevante, transformar essa atividade em oportunidade de ganho financeiro pode mudar a forma como o servidor interpreta o próprio trabalho. Em vez de perguntar “estou servindo bem?”, passa a perguntar “estou alcançando a meta?”.
Estudos no campo da administração pública reforçam esse cuidado. O professor Nicola Bellé mostrou, em pesquisa com enfermeiros do setor público italiano, que recompensas monetárias em atividades com impacto social podem ter efeitos motivacionais ambíguos. O problema não é que dinheiro nunca funcione. É que ele pode funcionar de modo diferente quando a atividade tem uma dimensão pró-social.
Em pesquisa conduzida com Cláudia Sousa, a partir de sua dissertação de mestrado na FGV EBAPE sobre o setor público brasileiro, encontramos evidências na mesma direção. Em experimento de survey com mais de 650 servidores, falar de recompensas financeiras aumentou a expectativa de produtividade, mas não melhorou a percepção de qualidade. Já a lembrança da missão social do órgão no qual trabalham aumentou a expectativa de qualidade, mas não a produtividade.
A implicação é clara. Incentivos financeiros e missão pública não são substitutos. O bônus pode ajudar a produzir mais. A missão ajuda a lembrar por que e para quem se produz. Um sistema que aposta apenas no primeiro mecanismo pode melhorar indicadores de curto prazo, mas empobrecer a cultura organizacional que sustenta bons serviços públicos.
Por isso, a discussão sobre bonificação por resultado em qualquer reforma administrativa precisa ser cuidadosa. O objetivo não deve ser simplesmente importar instrumentos do setor privado de maneira acrítica. O desafio é desenhar regras compatíveis com a complexidade do trabalho estatal sem perder de vista seus efeitos de longo prazo sobre a cultura das organizações públicas.
A boa reforma administrativa não deve perguntar apenas como fazer servidores produzirem mais. Deve perguntar que tipo de servidor as regras vigentes ajudam a formar. Um Estado democrático precisa de metas, avaliação e cobrança. Mas também precisa de servidores motivados por responsabilidade técnica, compromisso institucional e atenção a cidadãos pouco visíveis nas planilhas.
*João V. Guedes-Neto é professor da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas (FGV EBAPE). Contato: joao.neto@fgv.br