Reforma administrativa com foco na gestão de pessoas: propostas legislativas

1. Contexto e premissas

O objetivo de melhorar a gestão pública brasileira abrange medidas em variadas frentes. O foco aqui é tratar de uma delas: a modernização dos recursos humanos como meio para a oferta de serviços de qualidade. Neste texto apresentaremos propostas legislativas que merecem apoio.

Reforma administrativa com foco na gestão de pessoas precisa enfrentar os seguintes problemas centrais: falta de eficiência do serviço público para a população; e falta de igualdade entre as carreiras, com diferenças enormes quanto a remuneração e estímulos entre os regimes das categorias de elite (como juízes, promotores, defensores públicos, advogados públicos e auditores) e os agentes públicos que prestam serviços à população (nas áreas de saúde, educação, assistência social e segurança pública).

O desafio de transformar o Estado, tornando-o mais efetivo, menos desigual e capaz de entregar mais e melhores serviços à população, depende de medidas que sejam capazes de: 

1. Enfrentar as distorções salariais e promover a reestruturação das carreiras, desde a porta de entrada, com a melhoria dos concursos públicos, e compreendendo a gestão do desempenho e do desenvolvimento dos profissionais do setor público, com garantia de maior equidade étnico-racial e de gênero;
2. Propiciar serviço público com mais qualidade e sem desperdício de recursos públicos, o que depende de um pacote de modernização e valorização do servidor público engajado e vocacionado; e
3. Ser capaz de promover ou induzir mudanças de forma ampla, nos três níveis da federação, de preferência com aplicação imediata, sem criar diferenças entre atuais e futuros servidores.

Agenda a ser perseguida:

1. Acabar com promoções e progressões automáticas previstas nas leis de carreira, evitando-se chegar muito rápido ao topo;
2. Corrigir distorções remuneratórias;
3. Impedir penduricalhos;
4. Modernizar concursos públicos, passando-se a medir competências e habilidades, que não são mensuráveis em prova objetiva;
5. Extinguir carreiras obsoletas, racionalizando-as;
6. Planejamento unificado da força de trabalho;
7. Avaliar todos os servidores, inclusive aqueles em fase de experiência (estágio probatório);
8. Incentivar a melhoria dos servidores estáveis que tenham desempenho insuficiente e, em caso de reiteração, fazer seu desligamento; e
9. Viabilizar, nas situações adequadas, a utilização de agentes com contratos por tempo determinado ou em regime celetista.

Do ponto de vista da estratégia jurídica, a reforma administrativa deverá:

1. Promover tanto mudanças no plano da gestão, por medidas infralegais (decretos), quanto, nas hipóteses necessárias, por meio de normas infraconstitucionais (leis ordinárias ou complementares), que são mais fáceis e efetivas do que alterações constitucionais. 
2. Não tem sentido a obsessão em mexer no regime constitucional dos servidores públicos efetivos (aqueles que fazem concurso e se tornam estáveis após três anos, e só existem nas administrações diretas e nas autarquias). É um caminho difícil demais e, em muitos sentidos, inadequado, para, no curto ou médio prazo, perseguir eficiência administrativa e menores gastos.
3. Não é preciso acabar com a estabilidade dos servidores para melhorar a gestão pública. O problema não está nela, mas nas confirmações, promoções e progressões automáticas ou por simples tempo de serviço, sem relação com a qualidade do serviço. A melhoria dos serviços depende de estímulos ao bom desempenho e de avaliação permanente dos servidores, com elevações paulatinas nas carreiras, ao longo de toda a vida funcional. 
4. Segundo a Constituição, admissões de agentes públicos podem ser feitas tanto no regime estatutário (servidores públicos efetivos, que adquirem estabilidade após 3 anos), como em regimes que não propiciam a estabilidade: o temporário (por prazo determinado) e o da CLT (que pode ter ou não prazo determinado).
5. Mesmo que, hoje, não seja tão ampla a competência constitucional para a União federal fazer leis com abrangência nacional em matéria funcional (pois, para muitos pontos, os entes subnacionais têm autonomia legislativa), há espaço para algumas leis estruturantes de caráter nacional que uniformizem ferramentas de gestão de pessoas. Nos demais casos, reformas podem começar pelo governo federal e, com algum estímulo da legislação federal, ser depois replicadas pelos entes subnacionais.

2. Propostas

2.1. Concurso público

Apoiar a imediata aplicação da lei federal 14.965, aprovada em 9/9/2024, com normas gerais sobre concursos públicos para toda a administração pública brasileira. Sua utilidade é trazer regramento mínimo para contribuir para a efetiva realização e modernização dos concursos em âmbito nacional, melhorando o recrutamento de novos servidores públicos pela avaliação dos postulantes com base nas reais capacidades para o efetivo desempenho das funções.

O concurso é a porta de entrada das pessoas que farão carreira pública, sendo a lei 14.965 de 2024 a primeira lei nacional sobre o tema. Ela contém regras para o planejamento da força de trabalho (padronizando informações mínimas que o edital deve conter) e autoriza o uso de técnicas atuais e relevantes para bem recrutar, para além do conhecimento de manual, robustecendo a aferição de experiências prévias, habilidades profissionais e competências comportamentais próprias ao cargo ou emprego público, aumentando a probabilidade de seleção de pessoas mais vocacionadas e provenientes dos mais diversos estratos sociais. O concurso que só avalia conhecimento não se abre à diversidade (só entra quem tem tempo e condições financeiras de fazer cursinhos de treinamento), nem atrai necessariamente pessoas vocacionadas e motivadas. As novas regras têm o potencial de baratear o procedimento, ao atualizar a infraestrutura necessária para a sua realização e permitir a modalidade de concurso digital.

O desafio agora é a aplicação da nova lei, fazendo com que ela efetivamente atinja seu objetivo de melhorar o recrutamento de pessoas no setor público. Para isso, a ação necessária é o apoio à edição de regulamentos específicos pelas esferas federativas, capazes de dar segurança jurídica ao desenho do novos editais, bem como à realização de projetos pilotos de concursos mais modernos.

2.2. Contratação temporária

Apoiar o projeto de lei da Câmara dos Deputados 3.069/2025. Ele propõe a criação de uma lei geral de contratações de pessoas por tempo determinado no setor público, aplicável nas esferas federal, estadual e municipal, para uniformizar regras fundamentais, aumentando a segurança jurídica e corrigindo distorções nas contratações transitórias ou emergenciais. A proposta tem origem em minuta de responsabilidade da Sociedade Brasileira de Direito Público, em trabalho liderado pelos professores da FGV Direito SP Carlos Ari Sundfeld e Vera Monteiro, com apoio do Movimento Pessoas à Frente e do Conselho Nacional de Secretários de Estado da Administração. 

Esses vínculos temporários com o poder público já são autorizados pela Constituição (art. 37, IX), sendo usados largamente pelos entes subnacionais, onde mais da metade dos professores está hoje nessa modalidade. Esse tipo de vínculo não serve para todos os postos de trabalho (pois há casos que exigem o regime estatutário, como as atividades-fim reservadas às carreiras jurídicas, de fiscalização tributária, policial militar, polícia judiciária e de guarda municipal). Ele serve para suprir carências emergenciais de pessoal, bem como nos casos em que o meio ordinário de preenchimento de cargo público não se justifica, consideradas as circunstâncias atuais e futuras da atividade, como transitoriedade, rotatividade e mudança demográfica.

Um problema é que ainda não há um regime básico regulado em lei nacional, o que tem gerado insegurança jurídica, uso desordenado e, em vários casos, baixa qualidade. Uma lei nacional pode ajudar a superar esses problemas.

O projeto prevê regras mínimas em temas como processo seletivo, casos de contratação direta, direitos dos contratados, proibição de nepotismo nas contratações, transparência e controle, e prazos máximos dos contratos. Tem também algumas normas específicas para as redes estaduais e municipais de ensino, permitindo o uso de contratações temporárias para lidar com transições curriculares, mudanças demográficas e ampliação da carga horária escolar, e garantindo aos contratados o piso nacional do magistério. 

2.3. Supersalários

Apoiar a edição de medidas legais nacionais de caráter geral que impeçam a distorção e limitem o recebimento de verbas fora do teto constitucional de remuneração dos agentes públicos. 

Supersalários impactam a igualdade no setor público. São valores recebidos indevidamente acima do teto de remuneração estabelecido pela Constituição. Estão concentrados principalmente nas carreiras jurídicas (magistratura e ministério público, sobretudo), não sendo a realidade dos agentes públicos do Executivo (70% dos servidores públicos ganham até 5 mil por mês). O Movimento Pessoas à Frente tem se dedicado a levantar dados e informações sobre o tema, apontando que nos últimos 5 anos órgãos do sistema de justiça ampliaram as remunerações acima do teto. 

Há duas estratégias para enfrentar o problema.

Uma seria uma lei federal restringindo o pagamento de verbas indenizatórias, que não estão sujeitas ao teto, nem à incidência do imposto de renda. O desafio, contudo, está na concertação do que deve ser autorizado. Dentre as propostas tramitando no Congresso Nacional, o mais avançado é o projeto 2721/2021, que contém uma lista de casos em que se admite o pagamento de indenizações. Mas a avaliação é que ele ainda contém mais autorizações do que seria necessário. Em 2025, foi protocolado o projeto de lei 3328/2025, que busca criar critérios mais seguros para a definição do que pode ser qualificado como indenização. 

Outra estratégia, mais simples, seria a inclusão de um novo parágrafo ao art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal (lei complementar 101, de 2000), que hoje já prevê limites globais às despesas de pessoal dos vários órgãos públicos. O novo parágrafo preveria que a despesa total com indenizações será computada na despesa total de pessoal de cada entidade ou órgão, para fins de observância dos respectivos limites, não podendo também superar, em cada entidade ou órgão, o total das indenizações efetivamente pagas em 2020, corrigido pela inflação. A escolha dessa base se justifica porque, segundo as notícias, o uso distorcido de indenizações para superar o teto foi muito incrementado a partir de 2021. Com uma norma assim haveria um limite importante para incentivar os próprios órgãos e entidades a iniciarem a correção das distorções. 

2.4. Carreiras

Os servidores públicos contratados por prazo indeterminado (estatutários) estão vinculados às várias carreiras públicas. Elas existem nos três Poderes e nas três esferas federativas, cada qual com autonomia para criá-las e geri-las. É nessas carreiras que está o cerne nas distorções em matéria de gestão de pessoas. São muitas carreiras, a grande maioria com promoções e progressões automáticas, sem referência à qualidade do serviço prestado. As carreiras são vinculadas a órgãos e são independentes entre si, ainda que muitas delas envolvam a mesma atividade (ex. analista de planejamento no Ministério da Educação e no Ministério da Fazenda).

Em 2021, Carlos Ari Sundfeld, Armínio Fraga e Ana Carla Abrão elaboraram proposta de lei complementar federal, com objetivo de ser usada como referência pelos outros entes que pleiteassem apoio federal para seus programas de equilíbrio ou recuperação fiscal. A intenção era propiciar um caminho de enfrentamento do tema, com a aprovação da proposta em 2022, para induzir ações normativas mais detalhadas no ano seguinte, início de nova legislatura. 

Numa primeira etapa, a prioridade seria a diminuição do número de carreiras, a implantação de planejamento unificado da força de trabalho e, especialmente, a implantação de avaliação unificada de desempenho dos servidores. A adoção dessas medidas não é simples, pois depende de extensas deliberações legislativas cujo objetivo é ter maior integração da política de pessoal e das carreiras, hoje fragmentadas em cada esfera e Poder.

Para chegar lá, a proposta de lei complementar trazia diretrizes para nortear os futuros projetos de leis específicos. E, para incentivar a aprovação dessas leis específicas, a lei complementar impediria a realização, antes do surgimento destas, de novos concursos e nomeações para cargos efetivos. Neste período, só contratações temporárias seriam admitidas. Quanto aos servidores efetivos, a proposta proibiria, até a realização da reforma legal da respectiva carreira, que ocorressem novas progressões, promoções ou incorporações de vencimentos.

A proposta pode ser revisitada em novo governo. Em linhas gerais, a lei proposta alcançaria os servidores civis do Executivo da União (administração direta, autarquias e fundações públicas e, com adaptações, as empresas estatais dependentes do Tesouro – arts. 1º e 8º). A mesma solução também poderia ser adotada voluntariamente por outras entidades da federação. 

As diretrizes do projeto para a reforma da gestão de pessoas são: diminuição do número de carreiras, planejamento unificado da força de trabalho e avaliação de desempenho dos servidores. A partir de diretrizes para a avaliação de desempenho (que impõem a consideração da efetiva contribuição do servidor para a qualidade dos serviços, bem como avaliações nas dimensões absoluta e relativa), estabelece quais os usos dos resultados das avaliações. Seu impacto seria no regime de evolução funcional e remuneratória, extinguindo qualquer forma de evolução automática na carreira, desvinculada da boa qualidade dos serviços prestados pelo agente público. Sem desempenho funcional que o justificasse, nenhum servidor obteria estabilidade ao fim do estágio probatório, permaneceria na administração após ser confirmado, avançaria em sua carreira ou teria aumento permanente de remuneração.

A lei proposta tem o objetivo de antecipar o debate sobre pontos essenciais da reforma administrativa envolvendo gestão de pessoas, o que é útil à vista de sua extensão e repercussão. Por outro lado, procura criar condições para que a análise e votação das múltiplas leis envolvidas possa ocorrer com menos pressão dos fatos consumados.

2.5. Outros temas relevantes

Ainda devem entrar na discussão sobre reforma administrativa com foco na gestão de pessoas os seguintes temas, ainda sem propostas legislativas apresentadas: 

1. Regulamentação das políticas de atração, pré-seleção e gestão de cargos de liderança, incluindo o mapeamento e maior transparência na ocupação dos cargos comissionados;
2. Aprimoramento da transparência de informações e dados a respeito de servidores e lideranças públicas e unificar as informações; 
3. Lei complementar nacional para viabilizar a dispensa de servidor efetivo estável que tenha desempenho insuficiente; e
4. Regulamentação da greve no setor público.

Carlos Ari Sundfeld é professor titular da FGV Direito SP. Doutor, mestre e bacharel em Direito pela PUC-SP, lecionou na instituição por três décadas.

Vera Monteiro é professora de Direito Administrativo da FGV Direito SP e da Sociedade Brasileira de Direito Público (sbdp). Graduada e mestre em Direito pela Faculdade de Direito da PUC-SP, e Doutora em Direito Administrativo pela Universidade de São Paulo (USP).

O artigo foi originalmente publicado na revista Caminhos do Desenvolvimento: Estabilizar, Crescer, Incluir, editada pelo CDPP.